Por Lic. Ricardo Yomal

A- Liderazgo e incentivos: la clave para

remover limitaciones de oferta

Un rápida revisión detecta en este informe una serie de limitaciones de oferta en el sector transporte de Argentina, que impactan negativamente en la logística y el desempeño de la economía (boxes 1 a 12) .  También se detectan buenas prácticas para extraer lecciones (boxes 13 a 15), aunque sus impactos, desafortunadamente, son de menor envergadura que los de las limitaciones encontradas.

Los doce casos puntuales observados [1] en forma agregada inducen a señalar la limitación de fondo: el esquema de incentivos que gobierna el sector transporte argentino y la falta de liderazgo de parte del Gobierno.   En buena parte de los submodos y servicios de carga  –  también en pasajeros -, se evidencia un inadecuado sistema de incentivos como causa primera de los limitantes de oferta. 

El sector abunda en proyectos racionales, necesarios y ya identificados. También cuenta con recursos tanto humanos (p. ej. los profesionales que concibieron el Circunvalar de Rosario), tecnológicos (p.ej. la radarización del canal del puerto de  Bahía Blanca, ó el control de camiones a distancia de Exologística) así como  financieros (fondos que totalizan US$ ___ millones dedicados al transporte, incluyendo presupuesto nacional, fondos específicos, fiduciarios) para llevarlos a cabo.  Sin embargo, los agentes cualificados consultados, los empresarios que operan en el sector y sus profesionales consultores avalan evidencias de cuellos de botellas  que merecen ser destrabados.  Ellos podrán ser materia del diálogo entre el Banco y el Gobierno Argentino.

Limitaciones de oferta

 (i) Los asociados a la Cámara de camiones de Mendoza operan por el paso fronterizo Cristo Redentor entre Chile y Argentina. Diariamente 800 camiones  - treinta veces ese número en toneladas -  son demorados un máximo de cuatro días en invierno (42 casos este año) cuando en sólo uno se podría despejar la nieve y restablecer el servicio [2].   Ver box 12.

 (ii) Los exportadores del área Rosafé, junto a empresarios portuarios,  ferroviarios y a la Bolsa de Comercio local impulsan desde 1998 obras viales y ferroviarias en la tercer ciudad del país, el circunvalar de Rosario.  Las autoridades nacionales – que debieran aportar  liderazgo y 5% de los recursos totales para la mejora integral de la cadena logística de granos y subproductos - han demorado el emprendimiento, desde su intervención,  por tres años ( Box 1).

(iii)  El gerente operativo de la delegación portuaria San Nicolás continua con una grúa  parada – valuada en US$ 7 millones -  (6 meses transcurridos) sin obtener la autorización ministerial para adquirir un  repuesto de 12 mil pesos.  El delegado del puerto de Dock Sud, que aunque alberga tres empresas líderes de mayor facturación del país (Exolgan,  Repsol y Shell) no posee un  sistema de incendio y distribución de agua, ni un muro de delimitación y protección del área portuaria y hace peligrar camiones cargados de combustibles que acceden al puerto incurriendo en mayores costos de operación,  en 10 km. de caminos internos. Ni logró motivar alguna solución que involucre a dichas empresas (Box 8) .

(iv) El subsecretario de actividades marítimas y portuarias,  de la primer provincia argentina Buenos Aires, ve que sus puertos fluviales califican con seis y siete puntos,  en una escala de diez nota que saca el competidor cercano, Montevideo. Sus puertos presentan varias limitaciones de oferta descriptas en la sección/Box 7.

(v)  Las compañías aéreas extranjeras requieren una pista de 4000 m de longitud en Ezeiza, el  aeropuerto insigne de Argentina, para que sus aviones operen técnicamente al 100% de la capacidad ofrecida (combinando carga, pasajeros y combustible). Así evitan  escalas y un costo por vuelo de USS 15 mil .  En cambio disponen de 3000 m de pista dado un contrato incumplido del concesionario, no corregido ni penalizado por parte del regulador (Box 11): los costos adicionales a las aerolíneas, para el año 2002, se estimaron en US$ 25 millones.

(vi) Ciertos nodos portuarios presentan problemas de oferta en sus accesos bimodales. Tramos de vías obturados es el caso de Mar del Plata (Box 4),  conflictos del acceso con el área urbana, tanto en la interfaz automotor como ferroviaria es el caso del Puerto de Buenos Aires  (Box 3).

(vii)La ley de transporte multimodal, aprobada en 199_, al no estar reglamentada genera inseguridad jurídica dado que:  (i) no existe límite de responsabilidad en los depósitos portuarios y en el transporte terrestre; (ii) ausencia de predictibilidad  en cuanto al costo final; y (iii)  desuniformidad de estándares en toda la cadena y red. Todos factores que aumentan el costo generalizado de transporte.  Los profesionales consultados sugieren una reglamentación morigerada y limitada, que modere la intervención estatal que trabaría el flujo logístico.

En materia de limitaciones de oferta el Banco ya no interviene ni con diálogo ni en  créditos en las telecomunicaciones - un sector “primo” del transporte – de por ejemplo Argentina, México o Chile.  Aunque sí lo hace en países de Africa o de menor desarrollo relativo de mercado.  Esto es, entre otras causas, porque las posibles limitaciones de oferta las resuelven los propios agentes del sector, en el contexto  contractual, regulatorio y de políticas públicas que hacen del financiamiento y consejo del Banco a Gobiernos innecesario.   La privatización, la competencia y cierta regulación confluyen resultando en una oferta plena en capacidad, variada en servicios y  de alcance nacional y multinacional en el sistema. La estructura de mercado mismo siendo oligopólica así lo permite, con un  esquema de incentivos que lleva a determinadas conductas de empresas y de funcionarios de gobierno que minimiza  y subsana las limitaciones de oferta: esta se ajusta y acompaña – no limita – facilitando el crecimiento económico.  Esto se verifica en las telecomunicaciones de Argentina desde la desregulación de 1999 y perdura ahora en el 2005, pero no antes de 1990.  El funcionamiento del subsector marítimo en Argentina y en su oferta para el comercio exterior es el caso cercano a las telecomunicaciones que convendría observar detenidamente, en otro informe, para aprovechar las lecciones correspondientes en los otros submodos.  [3]

Incentivos. Liderazgo

¿Qué premio o castigo tiene un funcionario de alto nivel del gabinete nacional  que demora dos años una decisión, inhibiendo levantar una limitación a la oferta del transporte?  ¿Qué castigo recibe un  concesionario aeroportuario que ejecuta 10% de las inversiones comprometidas, cambia la composición prioridad,  paga el 20% del canon establecido, pero que continua exitosamente en su puesto de negocio?.

¿Qué reglas orientan al regulador ORSNA que cambia su presidente anualmente durante siete años, no brinda la información de inversión y calidad de servicio a la comunidad – replicando a otro regulador, el OCCOVI –  y para que el operador aeroportuario dominante descumpla su contrato en 80%?.

¿Qué induce a un organismo de la tradición y extensa experiencia como Vialidad Nacional  a no atienden con tareas de mantenimiento 24 horas el paso carretero montañoso Cristo Redentor en los meses de invierno, donde se moviliza el 95% del comercio y turismo Argentino-Chileno y US$ 1500 millones de dólares al año?

¿Qué corrección es necesaria en los incentivos para que disponiendo de los fondos y de la supervisión del BID se liciten máquinas para limpiar la nieve en ese paso  – después de años de demora – con un dilatado tiempo de entrega de 180 días, de manera de no alcanzar al invierno que viene. Demorando los beneficios?.

Cuál es el incentivo para dilatar renegociaciones de contrato por cuatro años inhibiendo realizar nuevos negocios de cargas típicas del ferrocarril, como 3 millones de toneladas de piedra, con acceso ferroviarios en ambos puntos, los puertos de Quequén y la Plata, una distancia de 600 Km.

¿Qué se hace, queriendo dar empleo a buques nacionales sin contar con que deriva un __% de trafico anual a un puerto competidor, Montevideo, con un  efecto neto negativo sobre el empleo del sector en ___ puestos/años.

¿Por qué se “caen” tres empresas aéreas troncales – Southern Winds, Lapa y Aerovip – y no se procura reemplazarlas, existiendo quince pedidos de autorización, manteniendo un monopolio de Aerolíneas Austral, con bajos niveles de servicio?

Las respuestas se estima, caen fuera del ámbito del transporte y la logística y refieren a las formas en que opera el liderazgo en la cúpula (conducción política) y las causas de la efectividad de parte de los funcionarios de carrera, para poner  "manos a la obra”.

Estructura de mercado

El problema de limitación de oferta en automotor difiere del medio ferroviario. El transporte por camión y la infraestructura vial  no presentan serias faltas de oferta. A lo sumo la oferta es “más cara” - en costos de operación de vehículos, en tiempos de viaje -  y presenta ineficacias – retornos vacíos, tiempos muertos en fronteras, inseguridad a la carga,  accidentes.  En cambio, el ferrocarril ante demandas puntuales no genera oferta de ningún tipo: rechaza la demanda existente.

La ausencia de oferta ferroviaria se evidencia global y puntualmente: 

(i) Una participación global de 10% en el transporte terrestre, al mitad frente al 20% en Europa [4] – a pesar que Argentina cuenta con distancias medias relativas más extensas;

(ii) El escaso crecimiento en el último quinquenio en cargas propias, como cereales: el camión acaparó, por ejemplo, el grueso del crecimiento en Rosafe (ferrocarril sólo 7,5%

(iii) Casos de rechazo concreto de demanda: 3 millones de toneladas al Puerto de La Plata, por Ferrosur, equivalente a un quinto del negocio anual, por tres años .

(vi) Las causas de la falta de oferta se encuentra en la estructura de mercado. El concesionario ferroviario, monopólico en su red, maximiza ingresos en una cantidad menor a la demandada, no óptima para la sociedad.  Ahí es donde debería intervenir el regulador, o la letra del contrato de concesión: forzando al concesionario a ofertar una cantidad mayor.

En la concesión telefónica en la primera etapa de privatización 1991-1998 se “obligaba” al operador monopólico en su zona a ofertar una mínima cantidad de teléfonos públicos y de líneas fijas regulares – metas de cumplimiento que se establecían en forma agregada y por localidad del país.  Luego en la segunda etapa de desregulación, a partir de 1999, las redes ya existentes – ampliadas justamente en la primer etapa - están abiertas a quienquiera utilizarlas, por el mandato del regulador obligando a la interconexión de redes y a  precios derivados de costos marginales.  El usuario tiene el derecho de conectar y operar en la red el aparato terminal que crea conveniente, tanto en variedad (servers, celulares, faxes) como en cantidad y para distintos servicios (de valor agregado, de contenido, hosting, acceso a Internet, etc.).   Es decir la oferta satisface, “obligatoriamente”, la demanda [5].

En cambio, en los ferrocarriles de Argentina no se permite al usuario proveer sus propios vagones y utilizar la infraestructura de red existente. Por ejemplo, una empresa argentina logística de envergadura y con capacidad financiera propia y necesidad de comprar su propios vagones, [6] recurre al medio alternativo, el camión, a costos de flete superiores en 15-20%.  A diferencia del esquema europeo, en dónde el concesionario ferroviario no tiene el monopolio integrado de operar trenes e infraestructura, sino que han quedado en entes separados, evitando la dominación del mercado.

La renegociación de los contratos ferroviarios en curso no trae la solución a esta limitación. Los cambios en los contratos se focaliza en la distribución de costos y beneficios entre el Estado y los concesionarios, pero no apunta a aumentar la oferta per se salvo ni modificando la estructura de mercado actual, ni en las obligaciones comprometidas de inversión[7].  La inversión comprometida en la nueva concesión, incluyendo el valor del canon, se estima preliminarmente en US$ 23 millones (año 2006) frente a los US$ 29 millones anuales invertidos durante el período de la concesión 1994-2004: es decir, un quinto menos.  Este nivel de inversión significa 828 dólares por Km. de red y por año; si se concentrase sólo en inversiones en la red troncal el monto se duplica a 1.858 dólares/km en promedio.